Op dit moment zijn de volgende wetten van kracht: Wet bodembescherming (Wbb Wet Bodembescherming (Wet Bodembescherming)), het Besluit bodemkwaliteit, het Besluit uniforme saneringen en de Circulaire bodemsanering. Als de Omgevingswet in werking treedt, vervallen deze eerder genoemde wetten omdat de Omgevingswet deze wetten vervangt. De lezer wordt aangeraden om de planning voor inwerkingtreding van de Omgevingswet te volgen.

Een voor de GGD Gemeentelijke Gezondheidsdienst (Gemeentelijke Gezondheidsdienst) belangrijk instrument om bij bodemsanering de publieke gezondheidsaspecten onder de aandacht te brengen was voorheen het omgevingsplan (GGD-richtlijn Gezondheidsrisico's voor omgeving bij bodemsanering uit 2004). Een omgevingsplan was hierbij het document waarin de te verwachten risico’s van de sanering voor de omgeving in beeld werden gebracht en maatregelen werden beschreven om de risico’s en hinder te beperken. Een belangrijk instrument van de Omgevingswet, die hoogstwaarschijnlijk in 2022 in werking zal treden, heeft ook de naam omgevingsplan gekregen. Om verwarring te voorkomen zal de term omgevingsplan in het kader van bodemsaneringen niet meer worden gebruikt. De GGD adviseert wel om een plan, vergelijkbaar met het omgevingsplan bodemsanering, op te stellen waarin de publieke gezondheidsaspecten van bodemsaneringen en de communicatie worden beschreven. In deze richtlijn heet dit plan het publieke gezondheidsplan (PG-plan).

Bij het in werking treden van de Omgevingswet (Ow) verandert de regelgeving. De Wet bodembescherming (Wbb Wet Bodembescherming (Wet Bodembescherming)), het Besluit bodemkwaliteit, het Besluit uniforme saneringen (BUS) en de Circulaire bodemsanering vervallen. Wel zijn er overeenkomsten tussen de oude en nieuwe regels. De zorgplicht en het gedachtengoed van BUS zijn overgenomen in de Ow. En voor bepaalde locaties geldt het overgangsrecht. Voor deze locaties blijft de Wbb gelden. Dit betreft locaties die spoedeisend zijn, locaties waarvoor al een saneringsplan is ingediend, en locaties waarvoor nazorg en gebruiksbeperkingen gelden.

Aanvullingsspoor bodem

De Aanvullingswet Bodem, het Aanvullingsbesluit Bodem (Abb) en de Aanvullingsregeling Bodem vormen samen het zogenoemde aanvullingsspoor bodem van de Omgevingswet. In het Abb staat het bodembeleid dat in het Besluit activiteiten leefomgeving en andere besluiten van de Omgevingswet zal worden opgenomen. Het Rijk heeft de regels die verhuizen van Rijk naar gemeenten en waterschappen verzameld, zodat gemeenten en waterschappen weten wat zij in het omgevingsplan of de waterschapsverordening moeten opnemen. Dit wordt ook wel de bruidsschat Omgevingswet genoemd en is opgenomen in het Invoeringsbestluit Ow.

Wijzigingen ten opzichte van de Wet bodembescherming

Een belangrijke wijziging ten opzichte van de Wbb is dat onder de Ow alle individuele gemeenten verantwoordelijk zullen zijn voor de bodemverontreinigingen en activiteiten in verontreinigde grond in hun gemeente. De gemeente bepaalt de noodzaak tot de aanpak van een bodemverontreiniging. Alleen voor de bodemverontreinigingen die onder overgangsrecht vallen blijven de huidige bevoegde gezagen Wbb verantwoordelijk (zie ook Wet Bodembescherming hieronder).

Een andere wijziging die optreedt is dat de Ow uitgaat van activiteiten, zoals graven in verontreinigde grond, saneren van de grond of het oppompen van grondwater. Onder de Ow verdwijnt de saneringsplicht. De voorgenomen activiteit of een gebiedsopgave bepaalt of er moet worden gesaneerd, en niet de bodemverontreiniging zelf. Als er geen activiteiten plaatsvinden hoeft de bodem niet te worden onderzocht of een bodemverontreiniging niet te worden gesaneerd. De gemeente kan een saneringsplicht wel in het omgevingsplan opnemen. De gemeente kan in het omgevingsplan ook maatwerkregels opnemen die bijvoorbeeld een bepaalde saneringsaanpak voorschrijven.

Algemene regels in het Aanvullingsbesluit bodem

In het (ontwerp) Aanvullingsbesluit bodem van 3 juli 2019 zijn voor het saneren van de bodem algemene regels opgenomen (paragraaf 4.121 van het Abb). In het Abb (Besluit activiteiten leefomgeving) is geregeld dat de initiatiefnemer de bodemsanering vier weken voor aanvang van de werkzaamheden moet melden bij het bevoegd gezag. De melding bestaat uit:

a. de resultaten van bodemonderzoek,
b. de saneringsaanpak,
c. een kaart en dwarsprofiel, waarop een aanduiding van de geplande maatregelen en te ontgraven bodemvolumes is weergegeven.

En als dit van toepassing is, uit:

d. een omschrijving van de maatregelen om uitdamping van vluchtige verontreinigingen tegen te gaan,
e. lozingsroutes voor het lozen van afvalwater.

De initiatiefnemer kan van de ‘standaardaanpak’ voor saneringen afwijken door maatwerkvoorschriften te melden.

De melding van een bodemsanering leidt niet tot een formeel besluit (beschikking) van het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag controleert de melding op volledigheid en beoordeelt of voldaan is aan de algemene regels uit het Abb en eventuele maatwerkregels uit het omgevingsplan. Het bevoegd gezag kan, binnen de vier weken, wel maatwerkvoorschriften opleggen.

De initiatiefnemer is zowel voor als tijdens de uitvoering van de bodemsanering verplicht om wijzigingen op de melding te melden binnen een termijn van vijf werkdagen voor het begin van de (gewijzigde) activiteit. Ook moet de initiatiefnemer het einde van de werkzaamheden melden.

De bescherming van de bodem en de sanering van bodemverontreinigingen is, totdat de Omgevingswet (Ow) in werking treedt, geregeld in de Wet bodembescherming (Wbb Wet Bodembescherming (Wet Bodembescherming)) van 1987. Het doel van de Wbb is een effectieve bescherming van de bodem en het zich daarin bevindende grondwater. De Wbb bevat bepalingen om handelingen die een bedreiging vormen voor de bodem te reguleren en bepalingen voor de aanpak van bestaande verontreinigingen.

Zorgplicht

De Wbb bevat de zogenaamde zorgplicht (artikel 13 van de Wbb). Op grond van dit artikel kan iemand die een bodemverontreiniging veroorzaakt worden verplicht de verontreiniging zoveel mogelijk ongedaan te maken. Voor de aanpak van verontreinigingen die zijn ontstaan voor 1987 (historische bodemverontreinigingen) hebben overheden een grotere verantwoordelijkheid. Als de veroorzaker van een historische bodemverontreiniging niet kan worden verplicht tot sanering, dan moet de overheid (het bevoegd gezag) de bodem saneren.
Onder de Wbb zijn de provincies en 25 grotere gemeenten de bevoegde gezagen. In het Besluit aanwijzing bevoegd gezag gemeenten Wbb staat wie bevoegd gezag Wbb is. Deze overheden blijven voor bepaalde locaties bevoegd gezag bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Flexibele saneringsuitvoering

In de Wbb staan enkele strategieën voor een flexibele saneringsuitvoering. Naast het saneren in één keer van de hele verontreiniging biedt de Wbb de mogelijkheid voor een gefaseerde sanering en/of een deelsanering. Ook kunnen er tijdelijke maatregelen (beveiliging) worden getroffen voor bodemverontreinigingen die met spoed moeten worden gesaneerd, maar waarbij dit nog niet mogelijk of gewenst is.
Ook biedt de Wbb verschillende manieren voor de aanpak van grondwaterverontreinigingen: de gevals-, de cluster- en de gebiedsgerichte aanpak. Grondwaterverontreinigingen zijn vaak verspreid over een aanzienlijk gebied en kunnen veroorzaakt zijn door verschillende bronnen. Het saneren van deze omvangrijke en complexe grondwaterverontreinigingen, vaak in oude binnensteden en oude industrieterreinen, is om verschillende redenen (juridisch, technisch en/of financieel) niet altijd haalbaar en milieuhygiënisch niet altijd doelmatig. Dit betekent dat de concentraties in de bodem nauwelijks worden verlaagd maar de kosten hoog zijn.

Saneringsplan of plan van aanpak

Als een initiatiefnemer een bodemverontreiniging wil saneren moet hij toestemming vragen aan het bevoegd gezag door een saneringsplan in te dienen. Als er sprake is van een nieuw geval van bodemverontreiniging, waarbij de verontreiniging op grond van de zorgplicht moet worden verwijderd, wordt in plaats van een saneringsplan een plan van aanpak opgesteld. Voor eenvoudige saneringen volstaat een melding (artikel 39b Wbb), de zogenaamde BUS-melding (zie Besluit uniforme sanering hieronder).

Om kosten, zowel bij de initiatiefnemer als de overheid, te verlagen is in 2006 het Besluit uniforme saneringen (BUS) van kracht geworden. Het BUS is een landelijke uniforme regeling voor eenvoudige, gelijksoortige saneringen die in korte tijd afgerond kunnen worden. Voor deze bodemsaneringen kan de initiatiefnemer volstaan met een melding. Het bevoegd gezag beoordeelt de melding, maar geeft geen beschikking af. Een veelvoorkomend voorbeeld waarvoor een BUS-melding volstaat, is het ontgraven van verontreinigde grond voor de aanleg of het onderhoud van ondergrondse infrastructuur, zoals kabels en rioleringen (het tijdelijk uitplaatsen). De GGD Gemeentelijke Gezondheidsdienst (Gemeentelijke Gezondheidsdienst) zal over het algemeen niet betrokken zijn bij saneringen volgens het BUS. Voor meer informatie zie: Handreiking uniforme saneringen, 2012.

Als een BUS-melding niet mogelijk is, is een uitgebreide bodemsaneringsprocedure nodig. De initiatiefnemer moet dan een saneringsplan ter goedkeuring voorleggen aan het bevoegd gezag (provincie of gemeente). De besluitvorming rondom de bodemsanering legt het bevoegd gezag vast in beschikkingen.

Onderdelen van de bodemsaneringsprocedure zijn:

  1. De initiatiefnemer doet melding bij het bevoegd gezag van het voornemen tot sanering. Bij de melding moeten de bodemonderzoeksrapporten (verkennend onderzoek, nader onderzoek en saneringsonderzoek), de beschikking ernst en spoedeisendheid en het saneringsplan worden ingediend. In de beschikking ernst en spoedeisendheid staat beschreven tot welk ‘onaanvaardbaar risico’ (humaan, verspreiding, ecologie) de bodemverontreiniging leidt. Op het moment dat het initiatief wordt genomen om de bodem te saneren, is dit besluit dus al genomen.
  2. Het bevoegd gezag beoordeelt de informatie, toetst aan de wet- en regelgeving en neemt een besluit (beschikking op het saneringsplan).
  3. Na de sanering stuurt de initiatiefnemer een evaluatieverslag naar het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag neemt een besluit (beschikking op het evaluatieverslag).

 Als een nazorgplan nodig is dan neemt het bevoegd gezag ook nog een besluit op het door de initiatiefnemer opgestuurde nazorgplan. In het nazorgplan staat beschreven welke maatregelen worden getroffen om contact met een restverontreiniging te voorkomen, bijvoorbeeld voor het in standhouden van de leeflaag. Het nazorgplan kan onderdeel uitmaken van het evaluatieverslag.

Vaak heeft de initiatiefnemer ook vergunningen of ontheffingen nodig, of moet hij meer meldingen doen, bijvoorbeeld om een boom te mogen kappen of een bouwwerk te mogen slopen. Het bevoegd gezag Wbb Wet Bodembescherming (Wet Bodembescherming) is verplicht om de initiatiefnemer te informeren over andere besluiten die de initiatiefnemer nodig kan hebben om de bodemsanering uit te voeren (artikel 3:20 Algemene wet bestuursrecht).

Voor het beoordelen van de bodemkwaliteit en het vaststellen of een sanering noodzakelijk is, is een circulaire opgesteld: de Circulaire bodemsanering 2013. Het bevoegd gezag dient rekening te houden met de Circulaire bodemsanering, maar mag er ook gemotiveerd van afwijken.

In de Circulaire bodemsanering staat de uitwerking van het saneringscriterium centraal. Dit betekent dat met behulp van het instrument Sanscrit (www.sanscrit.nl) een risicobeoordeling wordt uitgevoerd om vast te stellen of er sprake is van een ‘onaanvaardbaar risico’ voor de mens of het milieu. Als er sprake is van een ‘onaanvaardbaar risico’ besluit het bevoegd gezag dat een spoedige sanering noodzakelijk is. Dit wordt vastgelegd in de beschikking ernst en spoedeisendheid. De terminologie die in de bodemregelgeving, waaronder de Circulaire bodemsanering, wordt gebruikt leidt in de communicatie met bewoners regelmatig tot onrust of onduidelijkheid. Termen als een ‘onaanvaardbaar risico voor de mens’ en ‘spoed’ lijken te duiden op een acuut gevaarlijke situatie, terwijl hier bij bodemverontreinigingen bijna nooit sprake van is. Er is sprake van een 'onaanvaardbaar risico voor de mens’, en hiermee ‘spoed’, als uit de modelberekening met Sanscrit blijkt dat de blootstelling hoger is dan de gezondheidskundige toetsingswaarde. Bij een blootstelling hoger dan de toetsingswaarde is er een kans op een gezondheidseffect c.q. sprake van een potentieel risico. Of een gezondheidseffect optreedt is afhankelijk van de daadwerkelijke blootstelling, inclusief de blootstellingsduur. En bij ‘spoed’ verwachten bewoners snel maatregelen, terwijl het bevoegd gezag als richtlijn een termijn van 4 jaar na het afgeven van de beschikking ‘ernst en spoed’ hanteert. Voor meer informatie over de risicobeoordeling van bodemverontreiniging wordt verwezen naar de GGD-richtlijn medische milieukunde: Gezondheidsrisico bodemverontreiniging (Hegger et al., 2009).

Ook wordt in de Circulaire bodemsanering ingegaan op de uitwerking van de saneringsdoelstelling of de terugsaneerwaarde. Na de sanering moet de bodem geschikt zijn voor de functie die de bodem na de sanering heeft. Daarnaast moet het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk worden beperkt. ‘Zoveel mogelijk’ betekent dat de kosten in goede verhouding moeten staan tot het resultaat van de sanering. Het is aan het bevoegd gezag om dit te beoordelen.

Saneringsdoelstelling immobiele verontreiniging

Bij immobiele verontreinigingen, dus voor verontreinigingen die zich niet naar of via het grondwater verspreiden, wordt de saneringsdoelstelling vooral bepaald door de geschiktheid van de bodem voor de huidige of toekomstige functie, c.q. het gebruik van de bodem. Bij het verwijderen, herschikken en/of bewerken (zoals zeven) van de grond is de bodemfunctieklasse leidend voor de terugsaneerwaarde. Het Besluit bodemkwaliteit onderscheidt drie bodemfunctieklassen:

  • landbouw, natuur, moestuinen en volkstuinen
  • wonen
  • industrie

Op de bodemfunctieklassenkaart van de gemeente is de bodemfunctieklasse van een gebied vastgelegd.

Generieke kwaliteitsnormen bij bodemfunctieklassen

Bij elke bodemfunctieklasse horen generieke kwaliteitsnormen voor de verschillende verontreinigingen, de zogenaamde ‘maximale waarden’. Dit zijn de maximale concentraties die met de sanering moeten worden gerealiseerd. De gemeente heeft de mogelijkheid om afwijkende concentraties vast te stellen, de zogenaamde ‘lokale maximale waarden’. Als de gemeente lokale maximale waarden heeft vastgesteld voor de verschillende bodemfunctieklassen, dan gelden deze als terugsaneerwaarde. Zo niet, dan geldende de generieke kwaliteitsnormen:

  • Achtergrondwaarden voor de (meest gevoelige) bodemfuncties landbouw, natuur en moestuinen/volkstuinen.
  • De generieke maximale waarden wonen voor de bodemfuncties wonen met tuin, plaatsen waar kinderen spelen en groen met natuurwaarden.
  • De generieke maximale waarden industrie voor de (minst gevoelige) bodemfuncties ander groen, bebouwing, infrastructuur en industrie (Hegger et al., 2009).

Voor meer informatie over de verschillende normen voor bodem wordt verwezen naar de GGD-richtlijn medische milieukunde: Gezondheidsrisico bodemverontreiniging (Hegger et al., 2009).

Wanneer afwijken van de terugsaneerwaarde?

Het bevoegd gezag Wbb Wet Bodembescherming (Wet Bodembescherming) mag gemotiveerd afwijken van de terugsaneerwaarde, bijvoorbeeld op basis van de toekomstige bestemming of de daadwerkelijke functie in plaats van de functie volgens de functieklassenkaart. Bij het vaststellen van de saneringsdoelstelling zal ook een afweging van de kosten en baten van de sanering worden gemaakt. Dit laatste speelt vooral een rol bij mobiele verontreinigingen. Een verontreiniging in de bodem is mobiel als deze, al dan niet via de grond, in het grondwater terecht is gekomen en zich in of met het grondwater verspreidt.

Saneringsdoelstelling mobiele verontreiniging

De Circulaire bodemsanering stelt dat de sanering van een mobiele verontreiniging moet leiden tot een kwaliteit van grond en grondwater die het gewenste gebruik van de boven- en ondergrond mogelijk maakt, de risico’s van de verspreiding van (rest)verontreinigingen na sanering zo veel mogelijk beperkt en zo min mogelijk nazorg vereist. In de Circulaire bodemsanering is een stappenplan voor de aanpak van mobiele verontreinigingen opgenomen. Voor de saneringsdoelstelling van mobiele verontreinigingen is het onderscheid in de bronzone en de pluim van de verontreiniging van belang. De bronzone is het gebied waarbij zodanig hoge gehalten aan verontreinigende stoffen in bodem en/of grondwater aanwezig zijn, dat gedurende lange tijd van hieruit verspreiding naar het omliggende grondwater zal (kunnen) optreden. Een eventuele zaklaag valt ook onder de bronzone. Met de pluim wordt de verontreiniging van het grondwater buiten de bronzone bedoeld. De saneringsdoelstelling voor de bronzone kan anders zijn dan die voor de pluim.