Asielzoekers, vreemdelingen en de vreemdelingenketen

Asielzoekers komen op verschillende manieren Nederland binnen. Asielzoekers die landen op Schiphol gaan naar het Aanmeldcentrum Schiphol. Daar worden zij gehoord door een contactambtenaar van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND Immigratie- en Naturalisatiedienst (Immigratie- en Naturalisatiedienst)). Deze maakt een inschatting van de kans op toelating in Nederland. Als er geen reële kans op toelating is, dan gaat de asielzoeker naar het detentiecentrum op Schiphol. Bestaat er wel een reële kans op toelating, dan gaat de asielprocedure van start en wordt de asielzoeker naar de centrale opvanglocatie in Ter Apel gebracht. Asielzoekers die over land binnenkomen worden door de politie verwezen naar de centrale opvanglocatie in Ter Apel alwaar de asielprocedure kan worden gestart.

Ten tijde van het hoogtepunt van de ebola-uitbraak in West-Afrika (herfst/winter 2014-lente 2015) was er 1 centrale opvanglocatie, in Ter Apel. Later, tijdens het staartje van de uitbraak in de zomer van 2015, was er sprake van een sterk verhoogde toestroom van asielzoekers in Nederland, waardoor het noodzakelijk was om meerdere tijdelijke centrale opvanglocaties te openen (o.a. in Veenhuizen en Budel).

In figuur 1 is het asielproces schematisch weergegeven. De rol van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Centraal Orgaan opvang asielzoekers)) is verder uitgewerkt in De opvang: stap voor stap vanaf 1 juli 2010.(1) (Vernieuwde link 03-12-2021)

Asielzoekers zijn niet de enige vreemdelingen die Nederland binnenkomen. Het tekstvak Vreemdelingenketen definieert de verschillende groepen en geeft een beknopt overzicht van de organisaties en partijen die betrokken zijn bij de toelating en verblijf in Nederland.

Veel vragen over ebola

Gedurende de ebola-uitbraak in West-Afrika, met alle berichten en beelden daarover in de media, kwamen er veel vragen vanaf de diverse COA-locaties (centrale opvanglocatie, procesopvanglocaties, asielzoekerscentra) binnen bij het COA, de GGD Gemeentelijke Gezondheidsdienst (Gemeentelijke Gezondheidsdienst)’en, het Gezondheidscentrum Asielzoekers (GC A gezondheidscentrum asielzoekers (gezondheidscentrum asielzoekers)), en de Landelijke Coördinatie Infectieziektebestrijding (LCI Landelijke coördinatie infectieziektebestrijding (Landelijke coördinatie infectieziektebestrijding)) van het RIVM. Immers, medewerkers op een COA-locatie hebben regelmatig direct contact met mensen uit risicolanden. Wat moeten ze doen als een bewoner uit een risicoland voor ze staat en aangeeft zich ziek te voelen? Deze vragen kwamen niet alleen van COA-medewerkers, maar ook van medewerkers van andere organisaties die werken op de COA-locaties zoals het beveiligingsbedrijf, GC A-cateringbe-drijf, schoonmaakbedrijven, VluchtelingenWerk Nederland (VWN), thuiszorginstellingen, enzovoorts.

Figuur 1 Asielproces (exclusief Schiphol). (Bron: Ministerie van Veiligheid en Justitie) (Klik op afbeelding voor grote weergave)

Toelichting:

VP Vreemdelingenpolitie. Nu Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM)
Eurodac Een systeem dat de Europese Unie (EU Europese Unie (Europese Unie)) gebruikt voor de identificatie (door het vergelijken van vingerafdrukken) van asielzoekers en van personen die vanwege illegale overschrijding van een buitengrens van de EU zijn aangehouden.
VWN VluchtelingenWerk Nederland
Medifirst Een organisatie voor onafhankelijke medische advisering over asielzoekers.
VoVo Voorlopige voorziening
MOB Met onbekende bestemming vertrokken
DT&V Dienst Terugkeer en Vertrek (zie tekstvak Vreemdelingenketen)
De centrale opvanglocatie, procesopvanglocaties en asielzoekerscentra (col’s, pol’s en azc’s) zijn COA-opvanglocaties. COA zorgt voor o.a. maaltijden (in de col’s en pol’s), onderdak, toegang tot medische zorg en begeleiding waar nodig. Ten tijde van het hoogtepunt van de ebola-uitbraak in West-Afrika was er 1 col (in Ter Apel). Tijdens het staartje van de uitbraak was er een verhoogde toestroom van asielzoekers in Nederland, waardoor meerdere tijdelijke col’s geopend werden, zoals in Veenhuizen en Budel.
Asielzoekers zijn voor medische zorg in eerste instantie aangewezen op het Gezondheidscentrum Asielzoekers (GC A), een landelijk gezondheidscentrum dat huisartsenzorg biedt aan asielzoekers bij of op elk asielzoekerscentrum. Overdag zijn er spreekuren. In de avond-, nacht- en weekenduren kunnen asielzoekers zo nodig – na triage door de GC A Praktijklijn – bij de huisartsenpost of spoedeisende hulp terecht. De Praktijklijn is een centraal georganiseerd medisch callcenter, waar triagisten, een huisarts en medisch administratief medewerkers werken. Hier kunnen asielzoekers 24 uur per dag, 7 dagen in de week terecht voor spoed en (medische) vragen. Tijdens werkdagen kunnen zij er terecht voor het maken van een afspraak met een huisarts of een andere zorgverlener.
De GGD’en voeren voor asielzoekers, net als voor alle inwoners in Nederland, taken uit op het terrein van de publieke gezondheidszorg. Deze taken zijn vastgesteld in een overeenkomst tussen het COA en GGD GHOR Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio (Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio) Nederland en hebben betrekking op onder meer infectieziektebestrijding, screening, preventie en bestrijding van tuberculose en jeugdgezondheidszorg.

Onnodige maatregelen

Najaar 2014 bleek dat de LCI-richtlijn Virale hemorragische koorts Filovirussen (ebola, marburg) met betrekking tot het monitoren van contacten niet consistent gevolgd werd voor asielzoekers uit landen met ebola. Sommige asielzoekers werden, ongeacht hun risicoprofiel, dagelijks getemperatuurd. Dat was het geval in het detentiecentrum op Schiphol en de centrale opvanglocatie in Ter Apel. Dit gaf bij overplaatsing naar andere COA-opvanglocaties de nodige problemen, omdat daar wel werd uitgegaan van de LCI-richtlijn (3) waarin staat dat aanvullende maatregelen zoals het meten van de lichaamstemperatuur, pas nodig zijn als er sprake is van een verhoogd risico op ebola. Was hier nu wel of niet sprake van op Schiphol en in Ter Apel? De LCI werd geconsulteerd en stelde dat als er geen concrete risicomomenten of –contacten zijn geweest, het meten van de lichaamstemperatuur niet nodig is en, zeker als dat leidt tot onrust bij medewerkers, ook niet wenselijk. Ondanks dit advies werd het dagelijks meten van de lichaamstemperatuur in het detentiecentrum op Schiphol voortgezet. Wel werden er goede afspraken gemaakt over de overdracht van dit beleid bij overplaatsing naar een COA-opvanglocatie.

Uitdagingen bij het informeren van asielzoekers

Het idee dat reizigers, waaronder asielzoekers, uit de risicogebieden ebola zouden kunnen krijgen, zorgde voor veel onrust bij het personeel van alle betrokken organisaties (Zie tekstvak). Er waren veel vragen over hoe medewerkers zichzelf konden en moesten beschermen bij een mogelijke ebolapatiënt.

Reguliere reizigers uit risicolanden kregen op Schiphol een brief uitgereikt met informatie over ebola en wat te doen als zij gezondheidsklachten passend bij ebola zouden krijgen. (4) Ook asielzoekers zouden bij de aanmeldcentra een dergelijke brief moeten krijgen, was het LCI-advies. Hiervoor moest wel afstemming plaatsvinden over de inhoud van de brief en de gevolgen daarvan voor het COA, de IND, het
GC A , de GGD’en en andere betrokken organisaties. Wie heeft welke taak en verantwoordelijk-heid en hoe ontwikkelen we een protocol dat aansluit bij alle interne protocollen en procedures van deze organisaties? Er is veel tijd gaan zitten in het krijgen van consensus over het beleid en de praktische uitwerking ervan in een protocol, ook omdat de COA-opvang op een aantal punten wezenlijk afwijkt van mensen in een normale thuissituatie omdat asielzoekers:

• doorgaans in de eerste weken van de asielprocedure een aantal keer verhuizen naar een andere locatie (zie figuur 1);
• met meerdere personen op 1 kamer slapen;
• gebruik moeten maken van gemeenschappelijke voorzieningen: toiletten, douches, keukenblokken, eetzalen, recreatieruimten etc.;
• geen Nederlands spreken;
• vaak niet zelf over een thermometer beschikken;
• tijdens avond, nacht- en weekenduren voor medische vragen eerst bellen met de praktijklijn van het GC A, voordat zij bij een huisartsenpost of spoedeisende hulp terecht komen;
• vaak geen bezittingen of financiële middelen hebben;
• lang niet altijd over een eigen telefoon beschikken;
• vaker onbekend zijn met zaken als het meten van je lichaamstemperatuur en niet weten hoe de zorg in Nederland is georganiseerd.

Met al deze aspecten moest rekening worden gehouden bij het opstellen van de brief en de bijbehorende protocollen voor de betrokken instanties. Het was dan ook niet voldoende om alleen om de tafel te gaan zitten met de gebruikelijke organisaties voor de opvang van en medische zorg voor asielzoekers (COA, GC A en GGD GHOR Nederland). Ook de andere organisaties en partijen in de vreemdelingenketen (zie tekstvak) moesten worden betrokken. Het Topberaad Vreemdelingenketen verzocht de Directie Regie Vreemdelingenketen de coördinatie van en communicatie over deze afstemming voor haar rekening te nemen.

Uitkomst

In de brief die sinds begin februari 2015 uitgereikt wordt door de vreemdelingenpolitie – sinds kort Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM) – bij de aanmeldcentra, staat beschreven wat asielzoekers uit risicolanden moeten doen als zij zich binnen 3 weken na aankomst in Nederland ziek voelen en koorts hebben. (5) Dit scenario moest tot in detail uitgewerkt en voorbereid worden. Hoe komen asielzoekers aan thermometers, hoe weten ze hoe ze die moeten gebruiken, met welke telefoon kunnen ze eventueel GC A bellen, hoe moeten we de aanwijzing ‘houd 1 meter afstand’ operationaliseren en vertalen naar de COA-locaties, waar zoveel medewerkers en bewoners rondlopen? Daarnaast moesten ook verschillende vervolgscena-rio’s uitgewerkt worden, zoals het scenario dat een asielzoeker daadwerkelijk besmet zou blijken te zijn met het ebolavirus.

Uiteindelijk hebben het COA, het GC A, GGD GHOR Nederland en de LCI een protocol ontwikkeld dat rekening houdt met de specifieke situatie en kenmerken van COA-locaties, haar bewoners en medewerkers. (5) De coördinatie door de Directie Regie Vreemdelingenketen (DRV) heeft ervoor gezorgd dat de brief uitgereikt kon worden door de vreemdelingenpolitie bij de aanmeldcentra en heeft het mogelijk gemaakt om, waar nodig, de maatregelen bij de afzonderlijke organisaties gelijk te trekken.

Beschouwing

In de praktijk is er tot nu toe 1 ebolapatiënt afkomstig uit het buitenland in Nederland geweest: een Nigeriaanse militair, die met alle nodige voorzorgsmaatregelen geëvacueerd en verzorgd is. Terugblikkend kan gesteld worden dat het lang geduurd heeft voordat de gehele vreemdelingenketen voorbereid was op een eventuele ebolapatiënt. Een belangrijk leerpunt voor een volgende keer is om eerder verbinding te leggen met de directeur-generaal Vreemdelingenzaken (DGVZ) en de DRV (zie tekstvak), zodat de noodzakelijke afstemming van maatregelen in de hele vreemdelingenketen en met de betrokken ketenpartners als het GC A en GGD GHOR Nederland en de communicatie daarover sneller opgepakt kunnen worden. Ook is duidelijk geworden dat de verschillen tussen de reguliere zorg en de zorg voor asielzoekers om een goede vertaalslag van de richtlijnen vragen. Betrokkenheid van alle relevantie organisaties, inclusief de LCI, zal de uitkomst ten goede komen. In dit kader is het vermeldingswaard dat in september 2015 het Netwerk Infectieziektebestrijding Asielzoekers van start is gegaan. Dit netwerk is een structurele voortzetting van de ad hoc werkgroep Ketenafspraken scabiës aanpak in de COA-opvang. (6) Naast sociaal verpleegkundigen infectieziektebestrijding van een GGD en 2 regionaal artsen-consulenten maken GGD GHOR Nederland, COA, het GC A en de LCI daarvan deel uit. Deze leerpunten, en eventuele leerpunten uit de geplande evaluatie, het netwerk en de ervaring die nu is opgedaan maken dat verwacht mag worden dat tijdens een volgende uitbraak asielzoekers en andere vreemdelingen tijdig in beeld zijn en maatregelen tijdig(er) geïmplementeerd kunnen worden.

Auteurs

K. van Pelt, programmabegeleider¹, P.H.W.C. Niessen, senior adviseur², S. Evers, projectadviseur³, Q. Waldhober, senior beleidsmedewerker⁴, H. van den Kerkhof, arts M&G maatschappij&gezondheid (maatschappij&gezondheid)⁵, M. J.M. te Wierik, arts M&G⁵

1. Centraal Orgaan opvang Asielzoekers
2. Ministerie van Veiligheid en Justitie
3. Gezondheidscentrum Asielzoekers
4. GGD GHOR Nederland
5. Landelijke Coördinatie Infectieziektebestrijding, RIVM

Correspondentie

Margreet.te.Wierik@rivm.nl

Vreemdelingenketen

Enkele begrippen, ontleend aan de Vreemdelingenwet 2000 (2):
• Elke persoon die in Nederland verblijft en die niet de Nederlandse nationaliteit heeft, is een vreemdeling
• Legale vreemdelingen zijn personen met een verblijfsstatus en personen waarbij de procedure om die te verkrijgen, loopt; dit kunnen asielzoekers zijn, maar ook bijvoorbeeld buitenlandse studenten die in Nederland willen studeren of buitenlandse werknemers die in Nederland willen werken
• Illegale vreemdelingen zijn personen zonder verblijfsstatus en personen die zonder instemming van de Nederlandse autoriteiten in Nederland verblijven; dit zijn bijvoorbeeld uitgeprocedeerde asielzoekers maar ook mensen die hier zijn komen werken zonder toestemming van de Nederlandse overheid, meestal is dat dan in het ‘zwarte circuit’.

De Vreemdelingenwet kent bepalingen voor de toegang en toelating van vreemdelingen en de toekenning van verblijf in Nederland. Voor verschillende verblijfsdoelen gelden verschillende voorwaarden. Zo zijn er voorwaarden voor bijvoorbeeld studie, werken, medische behandeling, gezinshereniging, vestiging als zelfstandige en ook voor toelating als vluchteling.

Bij het toezicht op toegang tot Nederland, legaal verblijf, de opvang van asielzoekers, de beoordeling van aanvragen voor verblijf en toezicht op gereguleerde terugkeer als verblijf niet is toegestaan, zijn meer partijen betrokken dan het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). De partijen zijn:
• Het COA is verantwoordelijk voor de opvang, begeleiding en uitstroom (uit de opvang) van asielzoekers. Zij doet dat met veilige huisvesting, verstrekking van middelen van bestaan en met gerichte programma’s, zoals taalprogramma’s en een training Kennis Nederlandse Maatschappij (zie ook figuur 1 Asielproces).
• De IND beoordeelt alle verblijfsaanvragen van mensen die in Nederland willen wonen of werken (inclusief asiel) of die graag Nederlander willen worden (naturalisatie).
• De Koninklijke Marechaussee is o.a. verantwoordelijk voor de grensbewaking, bijvoorbeeld op Schiphol.
• De Vreemdelingenpolitie (sinds kort Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM)) is o.a. verantwoordelijk voor toezicht op legaal verblijf in Nederland en de bestrijding van mensensmokkel en –handel.
• De Dienst Justitiële Inrichtingen is betrokken bij de insluiting van vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf in Nederland hebben en die zich aan het toezicht dreigen te onttrekken.
• De Dienst Terugkeer en Vertrek is behulpzaam bij de terugkeer naar eigen land als verblijf in Nederland niet is toegestaan.
Deze partijen vormen de zogenoemde Vreemdelingenketen en voeren in gezamenlijkheid het vreemdelingenbeleid uit onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Omdat de uitvoering van het beleid complex is en organisaties afhankelijk zijn van elkaar, is enkele jaren geleden het Topberaad Vreemdelingenketen ingesteld waar onder voorzitterschap van de directeur-generaal Vreemdelingenzaken (DGVZ) maatregelen en activiteiten worden gecoördineerd en afgestemd. Het topberaad wordt daarbij ondersteund door de Directie Regie Vreemdelingenketen (DRV).